von Siegfried Ungewitter, Versorgungsamt Ulm
Diese provokante Frage zum Beginn der nachfolgenden Abhandlung mag überraschen. Betrachtet man allerdings die seit 15.4.1998 rechtswirksamen Änderungen des § 45 SGB X , so drängt sich diese Frage durchaus auf. Bei oberflächlicher Prüfung der geänderten Rechtsvorschrift liegt der Schluss nahe, dass die Rechtsänderung durchaus auch auf Fälle nach § 45 Abs. 3 Satz 3 SGB X anzuwenden ist. Dies würde bedeuten, dass auch in den Fällen, in denen seit vielen Jahren eine Bestandsschutzleistung nach § 48 Abs. 3 SGB X gezahlt wird, nunmehr diese Leistung mit Wirkung für die Zukunft entzogen werden kann. Bei intensiver Auswertung der Gesetzesmaterialien erscheint mir dies aber nicht so zu sein. In der gesetzlichen Regelung, so wie sie derzeit gültig ist, kann ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers mit Bezug auf die Behandlung von Altfällen allerdings nicht erkannt werden. Es drängt sich der Eindruck auf, dass die Änderung, ohne vorheriges klares Durchdenken der Folgen, Eingang in die Sozialgesetzgebung gefunden hat. Dies verwundert auch nicht besonders, da die Initiative für diese Änderung wieder einmal aus der Ecke der Rechnungsprüfer kommt.
Durch Artikel 5 des Gesetzes zur sozialrechtlichen Absicherung flexibler Arbeitszeitregelungen vom 6.4.1998 (BGBl. I Seite 688 ff) ist die Vorschrift des § 45 Abs. 3 Sozialgesetzbuch Zehnter Teil (SGB X) geändert worden. Artikel 5 lautet wie folgt:
Das Zehnte Buch Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (Artikel 1 des Gesetzes vom 18.August 1980, BGBl. I Seite 1469), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 16.12.1997 (BGBl. I Seite 2970) wird wie folgt geändert:
Der vorstehend genannte Artikel 5 des Gesetzes zur sozialrechtlichen Absicherung flexibler Arbeitszeitregelungen ist nach Artikel 14 Abs. 2 am Tage nach der Verkündigung des Gesetzes in Kraft getreten. Die Verkündigung des Gesetzes erfolgte am 14.04.1998, die Änderung ist damit am 15.04.1998 rechtswirksam geworden.
Die Vorschrift des § 45 SGB X ist am 1.1.1981 erstmals in der bisherigen Form in Kraft getreten. Diese Vorschrift ist anzuwenden auf rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte , die nach dem 31.12.1980 zurückgenommen wurden. Mit dieser Vorschrift wurde geregelt, unter welchen Voraussetzungen ein solcher rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt zurückgenommen werden kann. Es ist damit also der Fall betroffen, in dem die Verwaltungsbehörde einen Verwaltungsakt erlassen hat, der rechtswidrig ist und den die Behörde deshalb auch zurücknehmen will.
Einen rechtswidrigen Verwaltungsakt darf die Behörde nach § 45 Abs. 1 SGB X nur unter den einschränkenden Voraussetzungen der Abs. 2 bis 4 ganz oder teilweise für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurücknehmen. Eine der wichtigsten Voraussetzungen für die Rücknahme ist der in Abs. 2 geregelte Vertrauensschutz des Bürgers. Diese Vorschrift enthält eine Vertrauensschutzabwägung, wonach geprüft werden muss, ob das Vertauen des Begünstigten auf den Bestand des Verwaltungsaktes nicht größer ist, als das öffentliche Interesse an der
Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes. Hierfür hat der Gesetzgeber einige Tatbestände in die Vorschrift des § 45 Abs. 2 SGB X aufgenommen, in denen das Vertauen des Bürgers nicht schutzwürdig ist. Hierbei handelt es sich um die Tatbestände der arglistigen Täuschung, Drohung und Bestechung. Auch dann, wenn der Bürger vorsätzlich oder grob fahrlässig unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht hat, die zum Erlass des rechtswidrigen Verwaltungsaktes geführt haben, besteht kein Vertrauensschutz . Führt die Vertrauensschutzabwägung dazu, dass der Verwaltungsakt zurückgenommen werden kann, dann ist in den Fällen mit rechtswidrigen Verwaltungsakten mit Dauerwirkung zu prüfen, ob die Fristen in § 45 Abs. 3 SGB X abgelaufen sind. Bislang konnte in den Fällen ohne Vertrauensschutz nach Ablauf von 10 Jahren die rechtswidrig gezahlte Leistung nicht eingestellt werden. Im Rahmen der Bestandsschutzregelung des § 48 Abs. 3 SGB X wurde diese Leistung weiter gezahlt. Durch die Ergänzung des § 45 Abs. 3 SGB X mit dem angefügten Satz 4 ist diese Schutzvorschrift nun nicht mehr wirksam. Auch nach Ablauf von 10 Jahren besteht nun die Möglichkeit, die rechtswidrig gezahlte Leistung zurück zu nehmen. Die Rücknahme wird allerdings nur für die Zukunft wirksam. Eine Rückforderung der in der Vergangenheit zu Unrecht erbrachten Leistungen ist nach Ablauf von 10 Jahren auch nach der Rechtsänderung nicht mehr möglich.
Das Bundesverfassungsgericht hat in den Nachkriegsjahren aus Treu und Glauben und dem Rechtsstaatsprinzip den Grundsatz des Vertrauensschutzes entwickelt. Bis dahin galt der im allgemeinen Verwaltungsrecht vorherrschende Grundsatz, dass rechtswidrige Verwaltungsakte jederzeit zurückgenommen werden können. Die Wende in dieser Rechtsauffassung hat insbesondere ein Urteil des Bundessozialgerichtes aus dem Jahre 1956 (BSGE 2, 188, 190) eingeleitet. Das BSG hat seinerzeit unter Hinweis auf § 77 Sozialgerichtsgesetz entschieden, dass Rentenbescheide nur dann zurückgenommen werden dürfen, wenn entsprechende gesetzliche Vorschriften dies auch vorsehen. Die Bedeutung des Vertrauensschutzes ergibt sich aber auch in einem hohen Maße aus den wirtschaftlichen Auswirkungen einer Rücknahme. Vertrauensschutz bedeutet deshalb immer, dass der Begünstigte vor unzumutbaren Belastungen geschützt werden soll. Ist die rechtswidrige Begünstigung verbraucht oder in eine schwer änderbare Vermögensdisposition eingebunden, dann ist Vertrauensschutz zu bejahen, es sei denn der Begünstigte hat zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes durch sein Verhalten beigetragen.
Das am 1.1.1981 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch Zehnter Teil hat die sich in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze des Vertrauensschutzes übernommen und dabei eine Neuerung gebracht, in dem eine Rücknahme auch unter den Tatbeständen des fehlenden Vertrauensschutzes bei Ablauf der 10 Jahresfrist eine Rücknahme nicht mehr in Frage kommen soll. Der Gesetzgeber hat diese Vorschrift nun geändert und damit eine wichtige Errungenschaft sozialrechtlicher Sicherheit aufgegeben.
Besonders schwerwiegend erscheint die Neuregelung auch deshalb, weil der Gesetzgeber offen lässt, ob bereits geregelte Entscheidungen nochmals „aufgerollt“ werden dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, die seit 1961 in dieser Weise konsequent erfolgte, muss der Bürger darauf vertrauen können, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt. Die rückwirkende Inkraftsetzung belastender Gesetze ist daher aus meiner Sicht nicht verfassungskonform, weil es sich hierbei um einen wichtigen Sicherheitsfaktor in der Rechtsanwendung handelt. Selbstverständlich endet auch dieser besondere Vertrauensschutz dort, wo das Vertrauen aufgrund einer besonderen Rechtslage nicht berechtigt war. Eine solche besondere Rechtslage ist nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes beispielsweise dann gegeben, wenn das geltende Recht unklar ist oder der Bürger aus anderen Gründen mit einer Neuregelung rechnen musste. Dieser Tatbestand ist aber im Falle des § 45 SGB X sicherlich nicht gegeben. Nur weil der Rechnungshof aus rein fiskalischen Überlegungen eine gesetzliche Neuregelung verlangte, darf der Gesetzgeber verfassungsrechtlich geschützte Rechtspositionen des Bürgers niemals aufgeben. Sollte die Neuregelung auf diesem Wege zustande gekommen sein, dann besteht die große Gefahr, dass künftig der Rechnungshof über verfassungsrechtlich geschützte Grundpositionen unseres Sozialrechtes bestimmt. Mit anderen Worten, Vertrauensschutz endet dann immer dort, wo ihn die Rechnungsprüfer aus fiskalischen Gründen nicht mehr für notwendig halten.
Berechtigte Hoffnung besteht, dass die jetzige Neuregelung einer sozialgerichtlichen Überprüfung nicht Stand halten wird.
Nachdem aber die hiervon betroffenen Kriegsopfer aufgrund ihres hohen Alters wohl kaum noch entsprechende Rechtsprozesse anstrengen werden, muss abgewartet werden, ob aus angrenzenden Rechtsbereichen des Sozialrechtes entsprechende Fälle zum Bundessozialgericht gelangen. Wünschenswert wäre dies aus der Sicht der hiervon betroffenen Menschen und Institutionen.
Für die Praxis wurde das untenstehende Bearbeitungsblatt entwickelt
Rechtswidrig ist der Verwaltungsakt , der unter Verletzung materiellen Rechts oder unter Zugrundelegung eines falschen Sachverhalts erlassen worden ist.
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1.Feststellungen zur Rechtswidrigkeit und zur Frage der Gutgläubigkeit |
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1.1 Die Bescheide vom 18.6.1982 und Folgebescheide sind nach § 45 SGB X rechtswidrig, weil
1.2 Die Rechtswidrigkeit ist mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit gegeben:
1.3 Der Begünstigte war bei der Bekanntgabe des rechtswidrigen Verwaltungsaktes :
1.4 Es handelt sich bei den rechtswidrigen Bescheiden um (einen) Verwaltungsakt(e)
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Die Rechtswidrigkeit muss mit an Gewissheit grenzender an Wahrscheinlichkeit gegeben sein; das bedeutet, dass eine nur mögliche, aber nach den genannten Beweismaßstäben nicht erwiesene Fehlerhaftigkeit keine Rechtswidrigkeit darstellen würde. Kein Vertrauensschutz besteht, wenn die Begünstigung auf arglistige Täuschung, Drohung, Bestechung oder auf Angaben beruht, die der Begünstigte vorsätzlich oder grob fahrlässig gemacht hat oder wenn der begünstigte die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. |
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2. Feststellungen zur Rücknahme unter Beachtung des Vertrauensschutzes und des Zeitablaufschutzes |
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2.1 Bescheide ohne Dauerwirkung
2.2 Bescheide mit Dauerwirkung
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Bescheide ohne Dauerwirkung sind Verwaltungsakte über die Gewährung von Bestattungsgeld , Sterbegeld oder sonstige einmalige Leistungen. Liegt kein Vertrauensschutz vor, so ist zu prüfen, ob die 1-jährige Handlungsfrist nach § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X abgelaufen ist. Bescheide mit Dauerwirkung, sind Bescheide mit der Gewährung von laufenden Sozialleistungen. Wenn bei Vertrauenswürdigkeit 2 Jahre zwischen dem Erlass des unrichtigen Bescheides und der Rücknahme liegen, dann keine Rücknahme möglich. Es ist die Bestandsschutzregelung anzuwenden.
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3. Entscheidung |
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3.1 Bescheide ohne Dauerwirkung
3.2 Bescheide mit Dauerwirkung
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Bei Bescheiden ohne Dauerwirkung ist bei Gutgläubigkeit eine Rücknahme nicht mehr möglich. Bei Bescheiden mit Dauerwirkung und Vertrauensschutz des Berechtigten, ist eine Rücknahme des rechtswidrigen Bescheides nach Ablauf von 2 Jahren nicht mehr möglich. In diesem Falle tritt die Vorschrift des § 48 Abs. 3 SGB X in Kraft, wonach dem Betroffenen die rechtswidrige Leistung im Wege des Besitzstandes weitergezahlt werden muss. Neu: Bislang wurde in Fällen, in denen kein Vertrauensschutz gegeben und die 10 Jahresfrist abgelaufen war, die Bestandsschutzregelung des § 48 Abs. 3 SGB X angewendet. Neu: In diesen Fällen wurde vor der Rechtsänderung, sofern die 10-Jahresfrist abgelaufen war, die Bestandschutzregelung nach § 48 Abs. 3 SGB X angewandt. |
Durch die Ergänzung des § 45 Abs. 3 Satz 4 SGB X ergeben sich für die tägliche Praxis folgende wesentliche Änderungen:
Im Versorgungsrecht entstehen Rücknahmetatbestände durch die Tatsache, dass die Begünstigten oftmals den Bezug von Einnahmen aus Kapitalvermögen nicht rechtzeitig anzeigen. Auch der langjährige Bezug einer Dienst- oder Werksrente wird oft erst jetzt bekannt. Nachdem in diesen Fällen meistens der 10 Jahreszeitraum abgelaufen ist, hatte die Frage des Vertrauensschutzes keine besondere Bedeutung, da bislang nach Ablauf der 10 Jahresfrist die zu Unrecht bezogene Leistung im Rahmen der Bestandsschutzregelung des § 48 Abs. 3 SGB X weiter gezahlt werden konnte. Nachdem aber diese Regelung nunmehr nur noch dann in Frage kommt, wenn der Begünstigte vertrauenswürdig und die 2 Jahresfrist abgelaufen ist, muss in der Praxis künftig mehr die Frage des Vertrauensschutzes nach § 45 Abs. 2 SGB X geprüft werden. Bei dem hohen Alter der Versorgungsberechtigten dürfte dies nicht besonders einfach werden.
Der eingangs zugegebenermaßen provokant gestellte Frage, ob der Gesetzgeber einen Fehler gemacht hat, möchte ich nun konkreter nachgehen. Nach der seit 15.4.1998 geltenden Rücknahmeregelung ist eindeutig, dass nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X aufgrund der eingetretenen rechtlichen Änderung die bisherige Rücknahmeentscheidung aufgehoben werden darf. Unklar ist in diesem Zusammenhang in der täglichen Praxis eigentlich nur die Frage, ob in den Fällen, in denen die 10 Jahresfrist erst nach dem 14.4.1998 abgelaufen war, auch nachträglich eine Rücknahmeentscheidung für die Vergangenheit zulässig ist. Die Lösung dieser Frage ergibt sich m. E. aber eindeutig aus § 48 Abs. 1 SGB X, wonach bei Vertrauensschutz eine Aufhebung nur mit Wirkung für die Zukunft zulässig ist.
Etwas anders verhält sich die Situation in den Fällen, in denen die 10 Jahresfrist vor dem 15.4.1998 abgelaufen war und eine Bestandsleistung nach § 48 Abs. 3 SGB X gezahlt wird. In der Regierungsbegründung ist zur Änderung des § 45 Abs. 3 SGB X ausgeführt:
„Die Praxis, insbesondere bei den Trägern, der Rentenversicherung , hat gezeigt, dass rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte mit Dauerwirkung nach Überschreitung der 10-Jahresfrist nicht mehr zurückgenommen werden können, auch wenn sich der Rentner der Unrechtmäßigkeit z.B. doppelter Rentenzahlungen bewusst ist (§ 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X). Der Bundesrechnungshof fordert eine Rechtsänderung (BT-Drs. 13/5700). Die Neuregelung lässt eine Rücknahme auch nach Ablauf von 10 Jahren zu, begrenzt die Rücknahme aber auf laufende Geldleistungen. Abgeschlossene Fälle werden nicht erfasst. Eine Rücknahme für die Zeit ab Inkrafttreten der Neuregelung (§45 Abs. 3 Satz 4 SGB X) ist auch in den Fällen zulässig, in denen die Frist von 10 Jahren am Tage des Inkrafttretens der Neuregelung bereits abgelaufen war; in diesen Fällen ist jedoch aus gründen des Vertrauensschutzes die Aufhebung des Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit ausgeschlossen.“
Soweit die Regierungsbegründung zur Neuregelung des § 45 SGB X. Das Niedersächsische Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales hat im Hinblick auf diese Begründung die Frage aufgeworfen, ob auch die Fälle zu überprüfen sind, in denen in der Vergangenheit wegen Ablaufs der vor der Rechtsänderung zu beachtenden Zehn-Jahresfrist eine Rücknahme nicht erfolgt ist und der gezahlte Bestandsbetrag nach § 48 Abs. 3 SGB X abgeschmolzen wird. Das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung hat hierzu mit Schreiben vom 2.2.1999 folgendes geantwortet:
Der BMA geht demnach davon aus, dass die gezahlte Bestandsleistung ebenfalls unter den Begriff der laufenden Geldleistung des neuen § 45 Abs. 3 Satz 4 SGB X fällt. Dies müsse nach Meinung des BMA besonders für die Fälle gelten, in denen eine sogenannte abgeschmolzene Bestandsleistung gezahlt wird. Der Gleichbehandlungsgrundsatz würde keine andere Gesetzesauslegung zulassen. Dies ist zweifelsohne richtig. Aber um diese Frage geht es bei der Anwendung des § 45 n.F. eigentlich nicht. Es ist nicht entscheidend, ob eine Bestandsleistung bereits abgeschmolzen ist oder nicht, sondern es geht um die grundsätzliche Frage, ob in bereits „abgeschlossenen“ Fällen die Neureglung zur Anwendung kommen darf. Der BMA hätte gut daran getan, die Formulierung „abgeschlossene“ Fälle zu erläutern. Als abgeschlossen kann auch der Besitzstandsfall mit oder ohne „abgeschmolzener“ Geldleistung angesehen werden. Sind diese Fälle als nicht abgeschlossen zu betrachten, dann führt dies dazu, dass In Fällen mit langjährigem Bezug einer Bestandsleistung nun mit Wirkung für die Zukunft diese Leistung entzogen wird. Bei der Formulierung der Regierungsbegründung ist m.E. davon auszugehen, dass der Gesetzgeber „abgeschlossene“ Fälle nicht in die Überprüfung einbezogen sehen möchte. Die Formulierung „abgeschlossen“ kann sich nicht auf die Frage beziehen, ob entsprechend der Anfrage des Niedersächsischen Ministeriums für Frauen, Arbeit und Soziales die Bestandsleistung abgeschmolzen wurde oder nicht. Hier geht es um eine generelle Aussage, die m.E. nur so interpretiert werden kann, dass in Fällen, in denen eine Entscheidung nach § 45 SGB X a.F. ergangen ist, durch die Neuregelung keine Änderung eintritt. Ansonsten könnte man auf den durchaus verständlichen Gedanken kommen, die ursprüngliche Entscheidung über die Rücknahme in bezug auf die Frage des Vertrauensschutzes (sogenannte Gut- bzw. Bösgläubigkeit) im Rahmen einer Rücknahmeentscheidung nach § 44 SGB X (Zugunstenentscheidung) nochmals neu aufzurollen, nachdem wie bereits ausgeführt, in der Vergangenheit diese Frage eher zweitrangig behandelt wurde, nachdem die Rechtskonsequenzen sowohl bei Vertrauensschutz und Zwei-Jahresfrist und kein Vertrauensschutz und Zehn-Jahresfrist bislang die gleichen waren. Ich bin überzeugt, dass eine Überprüfung der entsprechenden Fälle durchaus zu anderen Entscheidungen führen würde.
Es ist sehr zu bedauern, dass der Gesetzgeber keine klare Regelung in der Neufassung des § 45 SGB X bzw. in den Übergangsvorschriften (Inkrafttreten) getroffen hat. Es ist eigentlich nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber gerade bei einem in finanzieller und menschlicher Hinsicht nicht gerade begünstigten Personenkreis (Kriegsopfer) eine solche Regelung wirklich gewünscht hat. Verständlich ist die Regelung bezogen auf neue Entscheidungen. Unverständlich ist, dass die Neuregelung auch in sogenannten Altfällen Anwendung finden soll. Möglicherweise steht die Neuregelung mit dem verfassungsrechtlich geschützten Vertrauensschutz bezüglich rückwirkender belastender gesetzlicher Regelungen nicht in Einklang. Der Verordnungsgeber sollte deshalb die Möglichkeit nützen, auf der Basis der Formulierung in der Regierungsbegründung eine Korrektur der aus meiner Sicht unzutreffender Auffassung zu veranlassen. Andererseits könnten aber auch die Verwaltungen unter Anwendung des § 48 SGB X diese fragwürdige Auslegung „korrigieren“. Nach § 48 Abs. 4 Satz 2 SGB X gelten die Regelungen des § 45 Abs. 3 Satz 3 bis 5 SGBX entsprechend. Dies bedeutet, dass nach § 48 Abs. 1 SGB X in analoger Anwendung von § 45 Abs. 2 i.V. mit Abs. 3 SGB X ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt mit Dauerwirkung nur bis zum Ablauf von zwei Jahren nach seiner Bekanntgabe zurückgenommen bzw. aufgehoben werden darf, wenn der Begünstigte Vertrauensschutz nach § 45 Abs. 2 SGB X genießt. Eine Aufhebung aufgrund der beschriebenen rechtlichen Änderung wäre demnach nur mit der gleichzeitigen Gewährung der bisherigen Bestandsleistung zulässig. Dies ist zugegebenermaßen eine durchaus umstrittene, vielleicht aber auch diskussionswürdige Auslegung der gegebenen Rechtsvorschriften. Besser wäre eine eindeutige gesetzliche Regelung oder eine Änderung der Rechtsauffassung des Verordnungsgebers.
